冯 涛：大学生资助政策的历史回顾与制度设计

中国特色社会主义进入新时代，学生资助也面临着新形势，需要创新制度设计，确保学生不因贫困而失去上大学的机会，同时为经济发展、社会进步和中华民族伟大复兴提供源源不断的人力资本保障。

改革开放以来，我国大学生资助政策的演变可分为四个阶段，并呈现三大特征。

大学生资助体系的过渡阶段（1977年-1988年）。1977年恢复高考制度后，随之而来的就是如何对大学生进行资助的迫切问题。当时的政策规定，大部分大学生可以获得人民助学金，其中研究生和部分特殊专业就读的学生获得人民助学金的比例为100%，其他普通专业比例为75%。原来是国家职工的大学生由原来单位发放工资，不享受人民助学金。这其实是计划经济体制下大学生资助政策的延续，也是和考上大学就成为国家干部、毕业国家包分配的就业和户口体制相适应的。但这种大学生资助体制不久就暴露出一定问题，主要是无法有效地发挥调动大学生学习积极性的作用，资金使用效益不高，不利于发挥育人的效应，这为改革人民助学金提供了背景。1983年7月，人民助学金覆盖比例下调到60%，作为替代措施，国家设立了奖学金这种资助手段。

大学生资助体系的雏形阶段（1988年-1999年）。1987年7月，在进一步推行奖学金制度的同时，国家推出了助学贷款。1988年，国家不再发放人民助学金，奖学金和助学贷款成为大学生资助的主要形式。这一时期的助学贷款是无息的，资金来源于大学。当时的政策设想是通过奖学金激励大学生好好学习，如果无法获得奖学金，又属于家庭困难的，则通过无息助学贷款来资助。1989年，大学开始收取学费，从1994年开始，学费水平逐渐提高。这一时期的大学生资助延续了奖学金和无息助学贷款的形式，并开始增加资助种类。1993年，特困补助政策开始实行，主要覆盖低于当地居民最低生活标准线的特困生。1994年，勤工俭学开始实行。1995 年，减免学杂费这种大学生资助方式也正式步入历史舞台。

大学生资助体系的定型阶段（1999年-2007年）。1994年至2000年间，由于大学扩招，为弥补政府资金的不足，大学学费水平上涨较快，这给当时收入不高的家庭带来了一定的负担。为切实解决学费问题，国家助学贷款政策开始实行。这种国家助学贷款是有利息的，由大学所在地的商业银行经办和回收，后来被称为“校园地助学贷款”，其额度比较有保证，规模也比较大，能够切实满足困难大学生缴纳学费的需求。从此，“奖（奖学金）、贷（国家助学贷款）、勤（勤工俭学）、补（特困补助）、减（减免学费）”的现代意义上的大学生资助政策开始定型。

大学生资助体系的深化阶段（2007年至今）。2007年，有关部门打出一套组合拳，主要的改革内容是：增设国家奖学金和国家励志奖学金，国家奖学金每人每年8000元，国家励志奖学金每人每年5000元（只有困难大学生可以申请）；开始推行生源地助学贷款；增设国家助学金，平均每人每年2000元，用于困难大学生的生活费。至此，“奖（国家奖学金和国家励志奖学金）、贷（国家助学贷款）、助（国家助学金）、勤（勤工俭学）、补（特困补助）、减（减免学费）”的大学生资助政策最终成型，并一直延续到现在。

40年来，大学生资助政策的发展呈现出以下三个趋势：一是资助金额越来越大，这是和高等教育不断扩招、大学生基数越来越大、在校贫困生的人数越来越多的形势相适应的；二是资助的种类越来越多；三是从大锅饭式的普遍无偿资助发展到了无偿和有偿结合、重点突出的资助体系。

我国现行大学生资助政策中，最主要的资助形式是国家助学贷款和国家助学金，国家助学贷款主要解决学费和住宿费，是有偿的，需要归还，国家助学金主要解决生活费，是无偿的；国家奖学金和国家励志奖学金则起着鼓励学习的作用，其中国家励志奖学金只针对困难大学生，发挥着专门激励这类学生的作用；勤工俭学主要起着帮助学生联系社会、增强实践的作用；其他两种形式则起着补充的作用。

但经济、社会和高等教育的发展给当前的大学生资助政策提出了更高的要求，主要表现在以下几个方面。

大学生资助需要更多的资金。2017年普通高等教育本科和专科招生761.5万人，比上年增加12.89万人；在校生2753.6万人，比上年增加57.76万人，研究生招生80.5万人，比上年增加13.79万人，在学研究生263.9万人，比上年增加65.79万人。虽然面临出国就读大学等因素的影响，在校大学生人数预计还会不断增长，而越来越大的大学生基数决定了困难大学生的数量也会不断攀升，客观上需要更多的资金投入，这是大学生数量增加对资助资金的需求。另外，经济的发展、科技的进步，以及人才标准的提高，促使大学生必须不断提升自己的人力资本含量，这就需要通过在学培训、继续深造来实现，而这些无不需要资金的支持。大学期间的学习培训，如司法考试、注册会计师等国内资格考试及特许金融分析师、北美精算师等国外资格考试的培训，价格较高但回报不菲。继续深造的过程中，贴近实践、瞄准就业的专业硕士普遍学费价格较高，而专业硕士的范围还在不断扩大，这是大学生培养质量提高对资助资金的需求。数量和质量的双重需求都需要更多的大学生资助资金来满足。

大学生资助需要多种资金来源，尤其是民间资金的支持。既然存在大学生资助资金总量的更高需求，那么资助资金的结构是否可以优化呢？从2017年的情况来看，全国普通高等学校学生资助资金共计1050.74亿元。其中财政资金508.83亿元，占比48.43%；银行发放国家助学贷款284.20亿元，占比27.05%；高校事业收入中提取并支出资助资金238.21亿元，占比22.67%；社会团体、企事业单位及个人捐助资助资金（民间资金）19.50亿元，占比1.85%。这其中，财政拨款仍然占了大学生资助资金总额的一半左右，民间资金占比偏低。

大学生资助要和综合育人结合起来。习近平总书记对青年提出了“青年一代有理想、有本领、有担当，国家就有前途，民族就有希望”，“广大青年要坚定理想信念，志存高远，脚踏实地，勇做时代的弄潮儿，在实现中国梦的生动实践中放飞青春梦想，在为人民利益的不懈奋斗中书写人生华章”的期望。为更好支持青年成长，应把育人要求完全渗入到大学生资助中去，培养好困难大学生各方面的基本素质，提高大学生对国家和社会的责任感，提高大学生自身的集体性、组织性，使其满足经济发展和社会进步的需要。研究证实，大学生资助会带来综合效应，会对大学生的继续深造、求职意向、财务管理、社会资本等多方面产生影响，因此，应通过组织资助主题活动、举办资助主题征文等方式，培养困难大学生的奋斗精神，以及热心公益、回报社会和他人的品德等，牢固树立社会主义核心价值观；还可以通过其他活动如专门资助困难大学生出国访学项目、产学研实践项目等，培养困难大学生的专业素质。

新的外部风险也对大学生资助提出了更高的要求。当前大学生需要的已经不仅仅是学费和生活费的资助，这只是最低程度的资助保障。新时代的大学生需要不断提升自己的人力资本含量，才能在日趋激烈的竞争中占得先机。另外，飞速发展的社会、科技产品的推陈出新，都是对涉世未深的大学生的巨大诱惑。互联网金融这种新金融模式的兴起，又使得对大学生的放贷更加简便快捷，跨越了传统的实体金融的桎梏，“校园贷”等乱象时有发生，而其中相当一部分受害者是困难大学生。这严重影响了困难大学生的学习和生活，也打乱了原有的大学生资助体系，这些现象构成了当前大学生资助所面临的新的外部风险，需要认真应对。

大学生资助政策的制度设计应秉持扩大化、精准化、育人化、社会化、科技化的“五化”指导方针。扩大化指覆盖范围要适当扩大，额度要适当提高；精准化指对困难大学生的资助要按照不同个体的实际情况有针对性地开展；育人化指不能仅仅提高金钱资助，还应结合新时期社会主义核心价值观综合培养困难大学生各方面素质；社会化指要把全社会都纳入到大学生资助中来，吸纳各方面的资金和力量参与大学生资助；科技化是指在大学生资助过程中要多运用大数据、人工智能等科技手段鉴别困难大学生，合理分配资助资金。具体而言，可以在以下方面进行创新。

精确鉴别困难大学生的真实经济状况。这是所有大学生资助工作的前提。只有鉴别清楚困难大学生的真实经济状况，才可以有针对性地对其进行资助，才能保证有限的资助资金公平地分配给所有困难大学生。由于中国地域辽阔，各地情况千差万别，财富公开制度也没有完全建立起来，困难大学生的鉴别一直是大学生资助实践中一个较难解决的问题。根据中国的国情，父母的收入和家庭财富（有的家庭父母收入可能很低，但财富存量不低，如城市拆迁家庭）还是支持学生就读大学的第一选择，应设计一定的机制清晰度量困难大学生父母收入和家庭财富水平。这个鉴别依靠教育部门很难实现，考虑到鉴别工作的专业性以及未来个人所得税综合课征的趋势，税务部门是更合适的部门。可以参考个人所得税的课征方式，要求困难大学生父母每年向所属地的税务部门报送自己的收入和家庭财富状况，税务部门有权抽查，并对不如实申报的进行处罚。税务部门确定和鉴别困难大学生家庭的经济能力，然后和教育部门以及大学共享信息，大学根据税务部门传递的经济能力信息决定是否给予困难大学生资助以及资助多少，这是一种可选择的方式。另一个选择是吸引互联网金融企业参与到鉴定困难大学生的工作中来，互联网金融企业可利用自己的大数据等技术优势，探索和开发出适合中国国情的困难大学生鉴别机制。互联网金融企业在这方面可能更有效率，这已经为它们回收生源地助学贷款的成功经验所证明。

大力吸引民间资金参与学生资助。对现在的大学生来说，更多的教育投资对于拓展视野、培养专业素质是必不可少的。吸引民间资金参与大学生资助很有必要。未来政府应采取多方面的扶持政策，包括对教育捐赠的税收减免、财政匹配等，来满足捐赠方的物质收益和精神收益，以充分激励教育捐赠。

整合目前的六种资助方式，对困难大学生进行精确的评估资助。由于目前缺乏对于学生资助的整体监控，有可能出现一些困难大学生获得的资助加总超过其在校期间上学成本总和的情况，而与此同时，在资金有限的情况下，其他困难大学生可能还面临资助不够、上不了学的窘境。因此，今后应对每个困难大学生进行整体精准资助，为每个学生建立资助档案，由学校的资助管理人员计算出在本校就读的上学成本的总和，待困难大学生的资助合计达到这个上学成本的总和以后，就触发报警，后续不应再对其进行资助，这样保证有限的资金公平合理地分配给所有需要的困难大学生，实现教育公平的理念。

国家助学贷款和国家助学金需要提高额度。现有的国家助学贷款额度本专科生每年8000元，研究生每年12000元，主要是为了解决学费加住宿费的资金需求，但艺术类等特殊专业的学费标准已经超过8000元，专业硕士如金融硕士、法律硕士等学费也远远超过12000元的水平，更不用提MBA的高学费。同时，近年来各地还有提高学费的动向，加剧了学生的压力。未来，可以考虑按照每个困难大学生的真实学费和住宿费水平设定助学贷款额度，对这部分需求充分保障，对于助学贷款额度提高后的还款压力问题，可考虑采用按收入比例还款的方式缓解。现有的国家助学金设计的初衷是解决困难大学生的生活费，但目前的额度是每月200-300元，一般发放十个月（在校期间），实际上无法充分满足困难大学生的生活支出，发达地区如上海，根据笔者调研的数据，学生每月生活费支出约在1000元-2000元之间，助学金恐怕需要提高到每年10000元-20000元的额度。当然，这个额度应根据不同地区的物价水平来确定。

[本文为国家社会科学基金教育学一般课题“民间资金参与学生资助的公共财政扶持政策研究”（课题批准号：BIA130076）的阶段性成果]

【作者单位：新利18官方客服】

 原载《中国高等教育》